„Обезправяването“ на държавните служители през годините ясно проличава при съпоставяне на нормативните разпоредби при приемането на ЗДСл и ефекта върху нормативната уредба след реализираната през 2012 г. реформа, придобила известност като „Реформата Дянков“. Изводите за реформирането на материята свързана със заплатите на служителите неминуемо включват заключението, че използваният към днешна дата подход за определяне на индивидуалните заплати, както и механизмите за тяхното увеличаване се нуждае от кардинална ревизия, а приемането на нова методика за определяне на заплатите и тяхното актуализиране е от ключово значение за постигането на реални резултати по отношение на качеството на човешките ресурси в администрацията. С реализираната през периода 2010 – 2012 година реформа по отношение на формирането и изплащането на възнагражденията на служителите, бяха наложени правила, които вече десетилетие създават сериозни проблеми и са нормативно препятствие не само за адекватния ръст на заплатите на държавните служители, но и пред очакваното от обществото и гражданите ефективно подобряване на качеството на дейността на администрацията. Съпоставянето на днешните правила с нормите относно възнагражденията, които присъстват в законодателството при създаването на нормативната уредба относно държавната служба, чрез приемането на Закона за администрацията и Закона за държавния служител и свързаната с тези закони подзаконова нормативна уредба, ясно и недвусмислено потвърждава изводите за поетапното отнемане на права.
При приемането на Закона за държавни служител през 1999 г., текстът на чл.32, ал.2 от закона предвижда, че брутното възнаграждение на служителя, освен основна заплата, определена съобразно неговата длъжност и ранг, включва и допълнителни възнаграждения (наречени в закона „добавки“) за:
§ прослужено време; |
случаите на изпълнение на държавната служба в почивни и празнични дни; |
§ времето на разположение извън местоработата и извън установеното работно време; |
§ научна степен; |
§ изпълнение на допълнителни задължения, възложени му от органа по назначението; |
§ други случаи, определени в нормативен акт. |
Пак към 1999 г., в чл.67 на първоначалния текст на ЗДСЛ се регламентират още правила относно формирането на работната заплата, като в ал.2 се посочва, че
Разпоредбата на чл.32, ал.2 от ЗДСл е отменена изцяло през 2003 г., считано от 1 януари 2004 г., когато регламентираните добавки към заплатата се преместват в изменения чл.67 на ЗДСл, където вече се добавя и правилото размерът на основната заплата да отчита резултатите от атестирането, което е въведено с приетата през 2002 г. Наредба за условията и реда за атестиране на служителите в държавната администрация (отменена). Въвежда се и възможността да се заплаща допълнително възнаграждение за постигнати резултати.
През 2011 г. Симеон Дянков представя идеите си за реформи в заплащането на държавните служители. Пред медиите той пояснява, че новият модел е разработван в продължение на над 15 месеца от Съвета по административната реформа и че се планира неговата реализация да започне от началото на 2012 г. Анонсираните промени, по думите на финансовия министър включват:
- Отпадане на надбавките за трудов стаж и включването им в основната заплата, като според Дянков „така заплатите на държавната администрация отсега нататък могат само да растат“. Това твърдение, разбира се е нелогично и абсурдно, доколкото именно премахването на добавката за стаж е равносилна на премахване на автоматичната ежегодна актуализация на заплатите поради придобиване на още една година „прослужено време“;
- „Бонусите“, които чиновниците имат право да получат през годината, се ограничават до не повече от 30 % от основната им заплата, като максималният размер е възможен при „изключително изпълнение“ на работата. При тези първоначални планове за реформа се предвижда, че някои бонуси могат да имат постоянен характер, а други временен;
- Бонусите ще се определят и дават на всяко тримесечие, като тогава се планира че са възможни изключения за по-чести бонуси в случаите на отлично изпълнение на работата, според преценката на ръководителя;
- Възможност за увеличаване на основната заплата ще съществува само в началото на новата година, като увеличението ще е максимално с 12%, като Дянков разяснява, че увеличение на заплатата няма да получават само служители, чиято работа не само че не отговаря напълно на изискванията, но и изпълнението й е „неприемливо“;
- Всяко министерство или друго държавно ведомство, според Дянков, ще може да определи длъжности, които са особено важни за него – „например инженери или адвокати“, при които основната заплата може да е от 50% до 100% над определената за тази длъжност.
С предприетите в тази връзка нормативни промени в Закона за държавния служител, Кодекса на труда и приетите подзаконови актове в тази връзка е реализирана и така очертаната предварително реформа.
Действително отпадат допълнителните възнаграждения за прослужено време при държавните служители и за придобит трудов стаж и професионален опит при работещите по трудово правоотношение.
Въвежда се изрична регламентация на редуцирани по вид допълнителни възнаграждения.
Променя се механизмът на оценяване и обвързването му с възможностите за увеличаване на основните заплати, както и за получаване на допълнително възнаграждение за постигнати резултати.
Увеличаването на заплатите се регламентира като възможност, която може да се реализира само в рамките на изрично разписани силно ограничени хипотези. Независимо от опитите през годините да се подобри нормативната уредба относно тези опции, въведените правила и до ден днешен създават несправедливи и необосновани пречки при реалното прилагане в практиката. Така например, остава нерешен проблема с продължителното (от 6 до 12 месеца) отсъствие на служителя поради временна неработоспособност, доколкото уредбата не предоставя възможност за увеличение на възнаграждението при завръщане на работа, а това създава необоснована, но сигурна диспропорция в заплащането на труда на служители заемащи еднакви длъжности, без това различно третиране да има каквато и да е връзка с качеството и обема на изпълнение на задълженията на служителите.
Стремежът, ръстът на заплатите да се обвърже с оценяването на качеството на положения труд, не само не се реализира, но създава изкривени модели на оценяване, при които годишната оценка на изпълнението започва да се формира „по указание“ в зависимост от планираните възможности за увеличение на заплатите и предвидените за това бюджетни средства, а не според реални и обективни показатели. Служителите стават още по-зависими от своите ръководители, респ. от политически и конюнктурни фактори. С годините, „изкривяването“ се натрупва и мултиплицира, като довежда до драстични диспропорции и огромен дисбаланс в заплатите, както между работещи с еднакво ниво на образование и квалификация и еднакъв професионален опит, така и между дългогодишните служители и новоназначени на по-висока стартова заплата. Драстични са и разликите в заплатите между различните администрации.
Не по-добри са резултатите и от въведените правила за изплащане на допълнително възнаграждение за постигнати резултати. Единственото сериозно постижение в тази област е постигнатата висока степен на обществено негодувание срещу т.нар. „бонуси“ на служителите.
Подробна информация за т.нар. „бонуси“ се съдържа в публикацията „Отново за „бонусите“ в държавната администрация“ – https://dobroupravlenie.sas-podkrepa.org/otnovo-za-bonusite-v-darjavnata-administracia/
Реализираната през 2012 г. „мащабна реформа“ по отношение на заплащането в администрацията може да бъде определена категорично като неуспешна. Въведените рестрикции направиха държавната служба непривлекателна за специалисти, за които пазарът на труда предлага по-качествени работни места с високи възнаграждения и множество допълнителни стимули. Административните структури са неконкурентноспособни поради драстичните ограничения при определянето на индивидуалните размери на заплатите, невъзможността за допълнително стимулиране, липсата на перспективи за развитие, вкл. лимитирани драстично способи за нарастване на възнагражденията. Голяма част от заварените от реформата специалисти напуснаха административните структури, а тези които не са го направили са допълнително натоварени, демотивирани и негативно настроени, което се отразява на качеството на изпълнение на служебните задължения.
Всеобща е констатацията за огромните дисбаланси, които акумулира „реформата Дянков“. Изпълнителната власт е принудена да търси и прилага инцидентни решения за преодоляване на негативните последици от възприетите механизми на формиране и актуализиране на заплатите, но те не могат да постигнат нужния ефект. Показателен пример за опитите да се неутрализира негативният ефект от „реформата Дянков“ е приетото Постановление № 6 на МС от 14 януари 2019 г. за изменение и допълнение на Наредбата за заплатите на служителите в държавната администрация, с което се създава §17 в ПЗР на наредбата, предоставящ следната нарочна правна възможност, :
„ръководителят на административната структура може еднократно да определи нов размер на индивидуалните основни месечни заплати на отделни служители в рамките на разходите за персонал по бюджета на административната структура за 2019 г. в следните случаи:
1. когато индивидуалната основна месечна заплата на служителя е по-ниска с повече от 5 на сто от средния размер, определен към 31 декември 2018 г., на индивидуалните основни месечни заплати на служителите на същата длъжност в административната структура;
2. когато индивидуалната основна месечна заплата на служителя е по-ниска с повече от 5 на сто от средния размер на индивидуалните основни месечни заплати на служителите на същата длъжност в администрациите от същия вид, ако в административната структура няма служители на същата длъжност, по последните актуални данни за съответната длъжност.“
В периода 2020-2022 г. действия за увеличения на заплатите в определени администрации и за определени длъжности, извън утвърдените чрез НЗСДА правила, са предприети чрез нарочни ПМС, както и чрез преходни и заключителни разпоредби на нормативни актове, като независимо от обявените официално мотиви, основните цели са отново компенсиране и неутрализиране на неработещия механизъм за формиране на заплатите на служителите в администрацията, въведен чрез реформата „Дянков“. Липсата на работеща методика, обаче, не може да се компенсира чрез мерки „на парче“ за решаване на конкретни проблеми в конкретна администрация, защото така проблемите се мултиплицират, диспропорциите се увеличават, а усещането за несправедливост и непропорционалност става все по-натрапчиво.
Предвид на всичко посочено, централно място при формулиране на бъдещи нови политики за реформиране следва да бъде отделено на създаването на нова и ефективна методика за формиране и актуализиране на възнагражденията, както и на цялостна концепция за подобряване на условията на труд в административните структури до степен, която да направи държавната служба привлекателна и престижна за млади и квалифицирани специалисти. Подобен вид реформа изисква активното участие на самите служители при формулирането и реализирането на политики, като най-ефективната форма за подобно участие несъмнено е активното взаимодействие между синдикалните организации на служителите и администрацията.